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当前，不同地方规划之间相互脱节的现象依然存在，理顺上下级行政区规划间的关系，对于找准规划定位、提升规划实效性十分重要。

省级层面应提出对县级规划编制的指引。过去，一些地方在五年规划编制期，基本是按辖区自行编制，上级单位主要是汇总情况，缺乏有效的指引。我们在部分地方调研后认为，在启动五年规划编制的节点上，由省级层面提出一个可供各县级行政区参考的指引是很有必要的。在这个指引中，可以明确各县级行政区的不同类型，按类型提出对指标体系、主要任务等的建议，体现省内发展的差异性，同时可在项目布局、政策措施等方面提出相应建议，并提出有操作性的机制安排。为了增强县级层面规划编制的规范性，省级层面也可以提出五年规划编制基本规程，并通过标准化工作加以确认，作为规划工作的遵循。

市级层面在资源配置上可进行综合平衡。市级层面在落实省级层面对规划工作的指引中，起到承上启下的重要作用。地方具体的空间格局更多在市级层面规划和落地，园区和重大项目的建设也主要由市级层面进行统筹。在“十五五”规划编制中，市级层面可以根据省级层面的指引，对所辖县级行政区的规划进行具体指导。通过进一步强化资源配置的综合平衡，按照功能定位统筹安排基础设施、市政建设和公共服务布局，引导人口分布更趋合理化，公共资源与人口分布更加适配。国家层面与省级层面规划的衔接，主要聚焦重大提法、重要指标和重大任务的方向，而市级与县级之间的规划衔接，则是最具细化可能性的。

县级层面要加强规划创新。在规划结构上，可不拘泥于统一范式，按照县域基础情况和主体功能定位确定任务的优先顺序。在规划目标中，可以设定本地区实现现代化的阶段性目标，并提出有自身特点的指标体系，特别是可以增加新发展理念导向的指标。在规划语言上，可以使用贴近群众、朴实亲和的表达，减少八股文式的表述，如我们曾经对某区县的规划提出过建议，在民生部分不用传统的标题，而是用“让孩子接受更好的教育”“让患者不再为看病发愁”“让老人得到妥善照料”“让居民住得更加舒心”等作为标题。 

04 理顺规划、空间和投资关系 

从特征看，我国发展规划体系在纵向上呈现“倒三角”的特点，战略性逐级递减，市县层面发展规划相对较弱；国土空间规划体系则呈现“正三角”的特点，从队伍力量和地方重视程度看，在基层配备更强、地位更高；而投资管理体制则呈现“圆柱体”的特点，即无论是中央层面还是地方层面，无论是政府投资还是企业投资，项目都是管理的基本单位，呈现出上下一般粗细的管理特点。

由于发展规划与空间规划之间衔接呈现自上而下梯度融合的鲜明特点，规划体系和投资体制之间衔接又呈现宏观理念和微观项目融合的独特特征，在“十五五”规划编制中，理顺规划与空间、规划与投资的关系，更好形成三者合力，成为规划改革与创新的重要着力点。